一、开展备案审查工作的依据和意义

对规范性文件进行备案审查，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是一项具有中国特色的宪法监督制度。立法法第五章“适用与备案审查”、监督法第五章“规范性文件的备案审查”对备案审查制度作出了具体规定。党的十八届三中全会以来，规范性文件备案审查制度作为全面深化改革、全面推进依法治国的一项重要措施持续得到强化。十八届四中全会要求把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。党的十九大从“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的政治高度，把改进和加强备案审查工作当做完善宪法监督制度的重要着力点。党的十九届四中全会强调“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”做好备案审查工作，督促纠正、及时撤销违宪违法的规范性文件，可以从源头上及时纠正有关国家机关违法或者不当的行为，也是强化人大监督职能、激发人大工作活力和社会影响力的有效路径，对于全面推进依法治市、加快建设法治济宁、保护群众合法权益、维护社会公平正义具有重要的意义。

二、备案审查工作基本情况

近年来，济宁市人大常委会依法履行法律监督职责，切实加强备案审查制度和能力建设，完善工作流程，建立工作台账，强化日常管理，备案审查工作逐步规范。市十七届人大以来，共备案审查市政府规范性文件74件，其中市政府规章7件，备案审查县市区人大规范性文件19件，受理当事人审查建议1件并依法答复，关系到公共投资建设、计划生育利益导向、地下空间使用管理、特困人员救助供养、自然资源管理利用、国有建设用地挂牌出让、房屋征收拆迁补偿以及自然灾害救助等方面，涉及民生保障、产业发展、城市建设、环境保护以及重大行政决策、营商环境优化、国有资产管理等领域。规范性文件报备的时效性和资料的完整性明显提升，备案审查工作活力持续激发，审查刚性得到彰显，社会影响力不断增强。

（一）领导重视，工作推进更加扎实有力。市委将备案审查工作作为贯彻党的十九大历届全会精神、推进治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手，列入法治政府建设年度考核内容，定期听取人大工作汇报。市人大常委会自觉接受党委领导，及时报请市委解决备案审查工作中存在的重大问题。常委会主要领导和主任会议高度重视备案审查工作，纳入工作要点和重要议事日程。适时召开备案审查工作会议，交流经验做法，部署下步工作，推动备案审查工作顺利开展。法工委按照主任会议要求，与司法局建立联席会议制度,督促市司法行政部门规范文件报备的内容、范围和时限。建立县市区人大联系指导机制，2017年在全国率先实行县级人大备案审查工作检查指导通报制度，全国人大常委会法工委工作简报转发了我市的这一做法。2018年12月，在常委会会议上报告备案审查工作，成为全省第一个向常委会报告备审工作的设区市。连续三年在全省人大规范性文件备案审查工作会议、地方立法暨备案审查会议上作典型发言。

（二）完善制度，工作流程更加明确规范。2017年8月，对2010年通过的《市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》进行修改并重新公布，进一步明确了审查范围、审查机构、审查责任，规范了审查内容、审查流程和审查时限，完善了规范性文件报备登记分送、审查研究、意见反馈、档案管理以及季度统计等制度。2018年7月，在全省率先出台《关于加强和改进规范性文件备案审查工作的意见》，将法院和检察院制定的指导、规范司法工作的意见、办法和办案指引等文件纳入报备范围，并明确不予报备的文件种类。制定了备案审查流程图、备案审查审批表、分送通知单、审查内容目录等文件材料，对报备的所有规范性文件，均按照程序和要求进行纸质和电子登记，实行台帐管理，在规定时间内进行初步审查后报经秘书长签批，按照所涉领域分送有关专门委员会工作室和常委会工作机构审查。对于备案审查流程中不按时限、责任和要求完成文件报备、补正、审查等工作职责的，规定有关单位作出书面说明并对责任人员进行问责，形成了制度约束、流程管理、各方参与、协作配合的工作格局。

（三）多措并举，工作开展更加注重实效。连续三年举办备案审查工作培训班，邀请全国人大、司法部、省人大以及科研院所专家专题授课，备案审查工作人员专业素养持续得到提升。在此基础上，市县两级人大认真开展备案审查工作，工作实效和工作影响进一步得到凸显。县市区人大普遍出台、修订备案审查办法，明确了备案审查工作机构，落实审查责任；任城区、曲阜市人大常委会重视备案审查队伍建设，充实工作人员；泗水县、梁山县人大常委会通过召开座谈会、邀请专家参与等方式对报备文件进行审查；微山县人大常委会成立备案审查委员会，聘请13名法律咨询员参与审查工作。加强理论指导，促进理论研究与实践工作的有机结合。成立四名同志参加的课题攻关小组，经过广泛收集资料，深入开展调研，承接的社会科学规划项目研究课题顺利结项，形成3.5万字的研究成果——《地方人大备案审查工作机制研究》，丰富了备案审查理论体系，推动了备案审查具体工作的顺利开展。

（四）信息支撑，平台建设更加科学完备。按照全国人大、省人大备案审查信息化建设要求，经机关办公会研究论证，2017年10月向常委会主任会议作了推进备案审查信息平台建设的专题汇报，提出建设需求和设想。2018年制定市人大常委会备案审查信息平台建设方案，按照需求满足、统一管理、合理设置、机动分配的原则，科学编制接入端口配置，优化平台操作系统模块设置和流程管理。聘请技术人员，面向各终端用户进行专题培训，学习网上报备、网上审查、数据上传等各项功能。指导11县市区购置设备、联通网络、上传数据，并根据实际情况到有关县市人大进行现场演示。2020年，按照终端设备集中布置、端口分设、专机专用的要求，设立信息平台专用场所，实行集中管理，账号监管、保密安全和档案存放专人负责，确保信息平台管理规范、安全可靠、使用留痕。截至目前，省市县备案审查信息平台“三级联通”工作全部完成，现行有效的地方性法规、政府规章和规范性文件有关数据全部上传。

（五）专项清理，地方立法更加精细精准。根据有关法律法规和中央改革精神要求，确定了与上位法规定相抵触、不符合社会主义核心价值观要求、违法设定行政许可和行政处罚、超越法定权限减损公民法人和其他组织权利或者增加其义务、不符合生态保护要求、不符合重大风险防范要求等规范性文件清理标准。按照省人大要求，认真开展涉及优化营商环境、行政审批事项、环境保护、野生动物保护以及涉及民法典等领域规范性文件专项清理审查工作。市十七届人大以来共清理各类规范性文件204件，发现问题3件。对于专项清理中发现的不符合“放管服”要求、限制公平竞争、影响营商环境或增设行政审批的规范性文件条款，及时反馈有关制定机关，督促修改或废止。同时将有关内容作为重点调研论证事项列入立法调研项目，在立法实践中加以科学论证，推动备案审查与地方立法融合发展，确保地方立法精细精准。我市《大气污染防治条例》《城镇容貌和环境卫生管理条例》修改工作，均遵循了司法部、省人大有关备案审查中发现问题的具体要求。截至目前，济宁市制定的实体性法规中，《烟花爆竹燃放管理条例》《养犬管理条例》《古树名木管理条例》等均系由规范性文件审查评估后上升为地方性法规，提高了我市地方立法的质量和效益。

三、存在的问题和下步工作打算

虽然我市备案审查工作进展较为顺利，取得了明显成效。但是，从整体情况看，备案审查工作发展还不够平衡，部分单位思想认识还不到位，重视程度有待提升；县市区备案审查工作人员身兼数职的情况比较突出，专业化建设程度不高；审查力度不够、刚性不强等等。这些问题和不足，需要正视并在下步工作中予以逐步解决。我们将重点围绕提升备案审查工作的实效性和影响力，做好以下几个方面的工作。

1、继续开展对政府报备的规范性文件的逐件审查，推动审查工作实现“一口受理、专人承办、集体研究、专工委负责”，进一步完善市人大常委会内部的备案审查工作规程。

2、深入探索代表、专家参与审查工作，完善法工委、专委会法律审查与专业审查衔接机制。规范审查建议受理、研究、处理、反馈程序，丰富创新备案审查的方式方法。

3、加强对县市区人大常委会备案审查工作的指导，组织开展业务培训、学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨等，提高备审工作人员专业素质和业务水平。

4、按照全国人大、省人大关于备案审查工作的有关要求，实现市县两级备案审查工作年度报告全覆盖，将市监察委、法院、检察院有关规范性文件纳入备案审查范围，推动规范性文件备案审查工作依法有序开展。